承包地征收补偿费用分配纠纷实务研究

作者：王会军
内蒙古科技 2020年第10期第39卷
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摘要

在处理农村承包地征收补偿费用分配纠纷过程中，当事人主张在集体经济组织中享有实体权益的，人民法院有必要对其集体经济组织成员资格进行审查，这种审查只能是作为实体权益的附带性审查。单纯的集体经济组织成员资格的认定，超越了法院的审查权限，法院不宜直接处理这种关系，应排除在民事受案范围之外。
关键词：承包地征收补偿费用分配；集体经济组织成员资格审查；民事受案范围
一、问题的提出
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”该规定明确了农村承包地征收补偿费用的分配问题。一般情况下，要对承包地征收补偿费用进行分配，首先，必须具备前提条件，即征收承包地的人民政府已经向农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组足额支付了土地补偿费用。其次，必须具备程序条件，即要经民主议定程序，集体决策土地补偿费用分配事宜。再次，必须具备分配依据条件，即经民主决策，作出有效的分配方案。最后，必须具备主体条件，即征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人有权参与分配。能否分配到承包地征收补偿费用，取决于其是否具备本集体经济组织成员资格，如果在征地补偿安置方案确定时具有本集体经济组织成员资格，那么就有权参与分配征地补偿费用；反之，则无权参与分配。
在实务中，处理农村承包地征收补偿费用分配纠纷过程中，当事人主张在集体经济组织中享有实体权益的，人民法院有必要对其集体经济组织成员资格进行审查，这种审查只能是作为实体权益的附带性审查。单纯的集体经济组织成员资格的认定，超越了法院的审查权限，法院不宜直接处理这种关系，应排除在民事受案范围之外。
二、集体经济组织成员资格审查
处理承包地征收补偿费用分配纠纷需审查二个方面，一是分配主体是否具备本集体经济组织成员资格条件；二是分配方案是否侵害本集体经济组织成员权益。这二方面具有密切的关系，审查成员资格条件是审查分配方案是否侵害集体成员权益的前提。
在实务中，当事人的诉讼请求一般有三项，一是请求确认集体经济组织成员资格；二是请求撤销征地补偿费用分配方案；三是请求分配征地补偿费用。如果当事人直接起诉农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组请求分配征地补偿费用的，在审理过程中，法院会主动审查当事人是否为本集体经济组织成员，作为分配征地补偿费用的附带性审查。最高人民法院《第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》（民事部分）第23条规定：“审理土地补偿费分配纠纷时，要在现行法律规定框架内，综合考虑当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素认定相关权利主体。要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。”根据该规定的精神，当事人主张在集体经济组织中享有实体权益的，人民法院有必要对其集体经济组织成员资格进行审查，这种审查是有限度的，只能作为实体权益的附带性审查。
如果当事人直接起诉农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组请求确认集体经济组织成员资格并分配征地补偿费用的，也就是同时提出第一项和第三项诉讼请求的，人民法院应如何审查？笔者认为有二种途径可走，一是向当事人释明第一项诉讼请求法院无权审查，超出了集体经济组织成员资格附带性审查的权限。如果当事人坚持该项诉讼请求，法院也不能据此直接驳回当事人的起诉，应围绕当事人的第三项请求重点审理，对当事人的集体经济组织成员资格进行附带审查。在案件审理过程中，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组不承认当事人的村民资格，双方对此发生争议，法院应驳回当事人的起诉。因土地补偿费归农村集体经济组织所有，集体经济组织成员享有参与分配的权利。土地补偿费参与分配权是基于集体经济组织成员身份而产生，是否具备分配资格是首要解决的问题。第一项诉讼请求是第三项诉讼请求的前提，第一项诉讼请求不能实现，也就无从谈起第三项诉讼请求。单纯的集体经济组织成员资格的认定，超越了法院的审查权限，法院不宜直接处理这种关系，在程序上应予驳回。农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组承认当事人的村民资格，此时，法院也不能直接认定当事人具有本集体经济组织成员资格，肯定第一项诉讼请求，只能肯定当事人可以分配征地补偿费用，不对第一项诉讼请求作出处理。如果当事人变更诉讼请求，放弃第一项的起诉，法院应按正常程序审理，对当事人是否具有本集体经济组织成员资格进行附带审查。二是不向当事人释明，直接以集体经济组织成员资格争议不属于人民法院民事受案范围，法院无权对集体经济组织成员资格进行单独审查为由驳回当事人的起诉。起诉必须符合的条件之一是属于人民法院受理民事案件的范围和受诉人民法院管辖。村民资格问题存在争议状态与村民资格丧失或不具有村民资格亦非同一概念。村民资格问题是处理征地补偿费用分配纠纷的先决问题。双方当事人之间就村民资格问题存在争议，其不属于人民法院受理民事案件的范围。
三、集体经济组织成员资格争议非民事诉讼受案范围
《陕西省高院关于审理村集体利益收益分配案件的指导意见》第五条规定，农村集体经济组织成员一般是指在集体经济组织所在村、组生产生活，依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的人。目前，我国没有任何一部法律和行政法规对农村集体经济组织成员资格界定作出明确的规定。在实务中，对于农村集体经济组织成员身份的认定，尚未有明确统一的法律规定，对此身份认定争议较大、地方标准不一、较为复杂。在实践中，法院没有对确认集体经济组织成员资格之诉作出规定，没有纳入农村承包地纠纷范围。笔者认为，在处理农村承包地征收补偿费用分配纠纷案件过程中，单纯的确认集体经济组织成员资格不属于人民法院受理民事案件的范围。
（一）集体经济组织成员资格认定缺乏法律依据
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条的规定，确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。这是有关农村集体经济组织成员资格的法律规定，仅是明确了确认该成员身份的原则、程序等由法律、法规规定，没有对具体的认定原则和程序等作出规定，太过于笼统，不具有实操性。我国对农村集体经济组织成员身份的界定没有任何一部法律和行政法规作出明确的规定，至今尚无统一的规定，地方标准不一。在实务中，对此身份的认定争议较大、较为复杂。一般讲，集体经济组织成员资格的判断，应以户籍为基本原则，同时以是否形成较为固定的生产生活关系为条件进行充分考虑，也就是要对当事人生产生活状况、户口登记状况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素综合认定。在司法实践中，处理农村集体经济组织成员资格问题没有明确的法律依据，没有统一的裁判尺度，给法院裁判带来难度，当事人有不合理的预期，径行处理会损害司法公信力。集体经济组织成员身份问题属于公民的重大人身、财产权利，其必须由全国人大或全国人大常委会制定专门的法律对此作出规定或解释，没有法律依据，法院就失去了裁判的准绳，自由裁量的幅度无法把控，不宜贸然接受该类案件。
（二）确认集体经济组织成员资格不属于农村土地承包民事纠纷
根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷属于农村土地承包民事纠纷，是人民法院的受案范围。该司法解释并未规定确认农村集体经济组织成员资格纠纷属于农村土地承包民事纠纷。《江西省高级人民法院农村土地承包纠纷案件审判工作指引》（赣高法〔2019〕1号）中关于农村土地承包纠纷案件受理范围规定，当事人起诉要求确认其具有农村集体经济组织成员资格的案件不属于人民法院农村土地承包纠纷民事案件受理范围。
（三）确认集体经济组织成员资格属于村民自治范围
农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。集体经济组织成员资格问题涉及村民的人身权利、民主权利和财产权利，属于应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。所以，集体经济组织成员资格的认定属于村民自治范围，由村民会议或者经村民会议授权的村民代表会议讨论决定。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约。集体经济组织成员资格问题，可以通过村民自治章程、村规民约等加以明确。但是，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，尤其是不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，以侵犯集体经济组织成员权益为代价所作村民会议决定，不能作为否认集体经济组织成员资格的依据。浙江省高级人民法院（2017）浙民申2725号民事裁定认为，根据申请理由，本案争议的焦点是集体经济组织成员资格确认问题。陈伟忠是否享受土地征收补偿款，涉及其集体经济组织成员资格的确认，而对于陈伟忠是否具有新铺村及第九村民小组集体经济组织成员资格的问题双方存有争议。因农村集体经济组织成员资格的确认涉及所在农村集体经济组织全体村民的基本民事权利，属于《中华人民共和国立法法》第四十五条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会。全国人大常委会法制工作委员会《对十二届全国人大一次会议第3220号建议的答复》中明确：农村集体经济组织成员资格的认定，可在当地人民政府指导下，根据本地、本村实际情况，由所在村的村集体经济组织依照法定程序予以认定。因此，有关农村集体经济组织成员资格争议引发的纠纷，不属于人民法院民事案件受理范围。原审法院驳回陈伟忠的起诉，并无不当。
（四）确认集体经济组织成员资格属于不平等主体法律关系
农村村民虽实行自治，但村民与村集体经济组织之间不是平等主体的权利义务关系。村民服务于本集体经济组织，本集体经济组织对所属成员进行监督、管理，二者存在管理与被管理的基层自治关系。不属于人民法院受理民事案件的范围。陕西省汉中市南郑区人民法院（2019）陕0703民初1630号民事裁定认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，集体经济组织成员享有参与分配土地补偿费的权利。本案中，原告提出诉讼请求，请求法院确定其享有被告土地征收款的分配资格并有权分配，诉讼当中，被告南郑区汉山街道办事处某村第七村民小组不认可原告享有本集体经济组织成员资格。故原告是否具备土地征收款的分配资格是本案首先要解决的问题。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。集体经济组织成员资格的确定，不是平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事案件的范围，应裁定驳回起诉。
（五）在审理承包地征收补偿费用分配案件过程中，法院对集体经济组织成员资格进行附带性审查，不进行单独认定
农村承包地纠纷司法解释明确承包地征收补偿费用分配纠纷属于民事受案范围，而确认农村集体经济组织成员资格是审理包地征收
补偿费用分配纠纷的前提，该司法解释却没有规定。法院在处理此类纠纷时，必须以审查当事人是否具有本集体经济组织成员资格为先决条件。既然确认集体经济组织成员资格不属于农村承包地纠纷，那么在承包地征收补偿费用分配纠纷中，就不能单独对其进行处理，只能作为分配纠纷的附属义务，进行附带审查，不能与承包地征收补偿费用分配纠纷并列处理。在实务中，审理土地补偿费分配纠纷时，要在现行法律规定框架内，慎重认定集体经济组织成员主体资格的丧失。单纯的集体经济组织成员资格的认定，虽然不属于法院的受案范围，但当事人主张在集体经济组织中享有分配权益的，人民法院应对其集体经济组织成员资格进行审查，这种审查只能是作为实体权益的附带性审查。

结语

单纯的集体经济组织成员资格的认定，虽然不属于法院的受案范围，但当事人主张在集体经济组织中享有实体权益的，人民法院有必要对其集体经济组织成员资格进行附属性审查。人民法院审理承包地征收补偿费用分配纠纷，关键就在于当事人是否具有本集体经济组织成员资格，在审查其主体资格时要持审慎态度，不轻易认定集体经济组织成员资格的丧失。
参考文献：
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